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#510 - Manejando La Incertidumbre, 04-Sep-1996

El problema de la incertidumbre ha asediado la regulación ambiental
desde el comienzo. En los E.U.A., la práctica común es ignorar o negar
la existencia de la incertidumbre o aplicar "factores de seguridad"
numéricos arbitrarios y luego proceder como si se supiera todo con un
alto grado de certeza. Por ejemplo, se determina una cantidad mortal de
un químico para los ratones; luego puede aplicarse un factor de
seguridad de 100 ó 1000 al número del ratón para alcanzar un parámetro
llamado "seguro" para los seres humanos. Las leyes de los E.U.A.
promueven esta clase de comportamiento no científico. Por ejemplo,
nuestras leyes típicamente exigen que una agencia reguladora desarrolle
parámetros "seguros" para los químicos tóxicos. La ciencia no puede
determinar los niveles "seguros" de los químicos tóxicos, así que las
agencias del gobierno, los grupos ambientalistas de presión y los
contaminadores responden todos idénticamente, FINGIENDO que se han
determinado los niveles de tóxicos "seguros" y que en el proceso sólo
se ha empleado la "buena ciencia". Como resultado de tales abusos
generalizados del método científico, muchos estadounidenses han
comenzado a perder confianza en la ciencia como vía para entender el
mundo.

Cuando la ciencia está desconectada del proceso regulador típico, ella
reconoce abiertamente la incertidumbre. Hay dos clases de
incertidumbre: primero está el riesgo, que es un evento que tiene una
probabilidad conocida (como el riesgo de perder la vida en su automóvil
este año -se conocen los índices de accidentes y muertes). Luego está
la verdadera incertidumbre, que es un evento con una probabilidad
desconocida. Por ejemplo, nadie puede predecir qué le sucederá a su
sistema inmune si usted está expuesto día tras día al aire con smog, a
los alimentos ligados con pesticidas, al agua clorada, a los gases
liberados de alfombras, perfumes y otras fragancias, al humo de segunda
mano del tabaco, y quizás a un par de medicinas con receta. El efecto
de tales exposiciones combinadas sobre su sistema inmune sencillamente
no se conoce. La mayoría de los problemas ambientales implican la
verdadera incertidumbre.

Para tratar la incertidumbre del "riesgo", los responsables de formular
la política han creado un proceso llamado "evaluación de los riesgos",
el cual puede ser útil cuando la probabilidad de un resultado (por
ejemplo, la muerte por colisión entre automóviles) se conozca por
experiencia. Sin embargo, la evaluación de los riesgos frecuentemente
se aplica a problemas caracterizados por verdadera incertidumbre
(probabilidades desconocidas); en tales situaciones, la evaluación de
los riesgos se convierte rápidamente en conjeturas, y las personas
tienden a hacer conjeturas que promuevan sus objetivos económicos. Esto
también socava la confianza de la gente en la ciencia como la vía del
conocimiento.

En años recientes se han desarrollado dos principios para tratar con la
verdadera incertidumbre: el principio de la precaución y el principio
de que el contaminador debería pagar.

Como está establecido en el Principio 15 de la Declaración de Río de
1992 sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el principio de la
precaución dice que: "Donde haya amenazas de daños serios o
irreversibles, la carencia de certeza científica total no debe ser
usada como una razón para posponer medidas efectivas respecto al costo
para prevenir la degradación ambiental". Algunas personas consideran
que el principio de la "obligación inversa" es inherente al principio
de la precaución [1]; el principio de la obligación inversa dice que la
carga de las pruebas respecto a la seguridad corresponde al proponente
de una tecnología o químico, no al público general -en otras palabras,
los químicos nuevos y las tecnologías nuevas deberían ser considerados
peligrosos hasta que se pruebe lo contrario.

Desafortunadamente, el principio de la precaución no especifica qué
podría disparar la acción, ni tampoco especifica qué acción debería
tomarse [1]. Por lo tanto es vago y difícil convertirlo en políticas
que funcionen. De igual manera, el principio de que el contaminador
debería pagar frecuentemente no es útil en la vida real, debido a que
no es obvio cuánto o cuándo debería pagar el contaminador.

Ahora han aparecido algunas ideas innovadoras para mejorar la
situación. En años recientes Robert Costanza, economista de la
Universidad de Maryland, ha estado explorando maneras de mejorar la
toma de decisiones ambientales en condiciones de incertidumbre. Uno de
los objetivos de su trabajo es hacer que el principio de la precaución
(incluyendo el principio de la obligación inversa), y el principio del
pago del contaminador, sean más útiles en el mundo real. La idea de
Costanza se conoce formalmente como "bonos flexibles de garantía" [2]
pero a veces se llama "4P" ("el principio preventivo del pago del
contaminador", por sus siglas en inglés) [3].

La idea de Costanza se deriva de dos conceptos comunes: los bonos u
obligaciones de desempeño y las leyes de depósito de botellas. Los
depósitos de botellas son simples y conocidos -usted deja cinco
centavos de depósito cada vez que usted compra una bebida no alcohólica
en botella, y usted recibe sus cinco centavos de vuelta al devolver la
botella vacía. Los bonos de desempeño son comunes en la industria de la
construcción. Antes de comenzar un trabajo, una compañía de
construcción pone un bono -una cantidad de dinero que es guardada por
un tercero. Si se completa la construcción satisfactoriamente y a
tiempo, el dinero del desempeño es devuelto a la compañía de
construcción. Por el otro lado, si el trabajo es insatisfactorio o
tiene retraso, la compañía perderá parte o todo el bono.

Costanza ha unido estas dos ideas en un bono de garantía parecido al
bono de desempeño. Funcionaría de esta manera: antes de que alguien
introduzca un químico nuevo o una tecnología nueva, él mismo calcularía
las consecuencias de sus actos en el peor de los casos [4]. Entonces el
proponente pondría un bono de garantía que cubra el mejor cálculo
actual de los mayores daños ambientales potenciales futuros. El bono se
mantendría en una cuenta "escrow" a nombre de un tercero y ganaría
intereses; finalmente el bono sería reintegrado a los proponentes luego
de que las incertidumbres fuesen reducidas y estuviera claro que sus
acciones no causarían daños. Por otro lado, si ocurriesen daños, el
bono sería usado para la restauración ambiental y para pagar por daños
a todo aquel que hubiese resultado perjudicado.

Este plan proporciona los siguientes beneficios:

** Crea un incentivo para que el proponente de un proyecto lleve a cabo
investigaciones para reducir las incertidumbres acerca de su impacto
ambiental. Si el proponente pudiera demostrar que es muy improbable que
suceda lo peor, parte de su bono le sería reintegrado. El proponente
tendría entonces un incentivo para financiar investigaciones
independientes o para cambiarse a las tecnologías menos perjudiciales.
(Tendría que crearse un ente cuasi judicial para resolver las disputas
acerca de cuándo y qué tanto de los bonos debería reintegrarse.)

** Este plan coloca la carga de las pruebas sobre el agente económico
que obtendrá ganancias por un nuevo químico o una nueva tecnología, no
sobre el público.

** En conformidad con el principio de la precaución, este plan requiere
un compromiso de recursos inicial para compensar los efectos futuros
potencialmente catastróficos de la actividad actual;

** El único costo para el proponente sería la diferencia (positiva o
negativa) entre el interés sobre el bono y el rendimiento que hubiera
percibido la empresa si se hubiese invertido en otras actividades. En
promedio, esta diferencia debería ser pequeña.

** Los "ahorros obligados" que requeriría el bono pudieran mejorar el
rendimiento total de economías nacionales como la de los E.U.A., la
cual crónicamente ahorra de menos.

** Es compatible con el principio de que el contaminador debería pagar;
una idea incorporada en el Principio 16 de la Declaración de Río de
1992 sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. El plan 4P le exige al
contaminador que pague por las incertidumbres, así como también por los
daños ambientales.

** Según este plan, a los proponentes de tecnologías nuevas no se les
cobra de ninguna manera definitiva por daños inciertos futuros. Pueden
recuperar porciones de su bono (con intereses) en proporción a qué tan
bueno es su desempeño ambiental en comparación con el peor de los
panoramas predichos.

Los bonos podrían ser administrados por una agencia existente, tal como
la Agencia de Protección Ambiental de los E.U.A. (U.S. Environmental
Protection Agency, EPA), o podría crearse una agencia completamente
nueva para este fin.

Algunas personas pudieran objetar que un plan como ése favorecería a
empresas relativamente grandes, las cuales pudieran manejar su
responsabilidad financiera por las actividades que pudieran perjudicar
el medio ambiente. Esto es cierto, pero las empresas que no puedan
manejar la responsabilidad financiera no deberían pasarle al público el
costo de los daños ambientales potenciales.

Las pequeñas empresas podrían unirse formando asociaciones para manejar
la responsabilidad financiera, o podrían cambiarse a tecnologías que
fuesen mejores para el medio ambiente y que no requerirían grandes
bonos de garantía. Este fomento de tecnologías nuevas y mejores para el
medio ambiente es una de las principales atracciones del sistema de
bonos.

Los bonos de garantía 4P podrían ser usados en los siguientes casos
(por ejemplo):

** Un promotor inmobiliario pondría un bono de garantía para atenuar
los costos ambientales y económicos no aparentes de una nueva
urbanización. Esto les daría a los promotores inmobiliarios un
incentivo para diseñar bien, ya que aquellos que perdieran el derecho a
sus bonos no competirían bien en el mercado contra aquellos que
pudieran diseñar proyectos menos dañinos. Sin quitar el derecho al
desarrollo urbanístico, el sistema 4P impondría los verdaderos costos
del crecimiento a las partes que obtendrían las ganancias del mismo, a
la vez que proporcionaría fuertes incentivos económicos para reducir
los impactos al mínimo.

** Antes de comenzar cualquier proyecto, las fábricas y granjas que
usen químicos tóxicos pondrían bonos de garantía iguales a los costos
del peor caso de liberar tóxicos en sus productos y en el medio
ambiente. Si las empresas individuales se desempeñan mejor que en el
peor de los casos, a ellas se les reintegrarían porciones de sus bonos.
Incluso los propietarios de viviendas pondrían un bono de garantía por
el uso de químicos potencialmente peligrosos y así tendrían un
incentivo substancial para buscar soluciones menos tóxicas las cuales,
en el sistema 4P, serían relativamente más baratas. El sistema podría
ser diseñado para complementar otros esquemas reguladores, sería de
normativa propia y estaría autofinanciado.

** Un problema como el calentamiento global estaría manejado por un
bono de garantía sobre las emisiones de dióxido de carbono. Los bonos
serían iguales a los cálculos del peor caso de la magnitud de daños
futuros. El bono 4P funcionaría mejor que un impuesto al carbono debido
a que un impuesto como ése estaría basado en cálculos altamente
inciertos de cuáles niveles de emisiones eliminarían problemas a largo
plazo.

El sistema 4P parece lógico, justo y económicamente eficiente. Crea
incentivos de mercado para el buen comportamiento y para la innovación
continua para minimizar los daños ambientales. Reconoce las
incertidumbres por adelantado en lugar de negar su existencia. Y usa la
ciencia para evaluar los peores casos, para lo que la ciencia es más
adecuada, en lugar de determinar la "seguridad". Además, el enfoque 4P
proporciona una manera práctica para implementar el principio de la
precaución y el principio de que el contaminador debería pagar.

--Peter Montague (National Writers Union, UAW Local 1981/AFL-CIO)

=====

[1] Daniel Bodansky, "The Precautionary Principle in US Environmental
Law", en Timothy O'Riordan y James Cameron, editores, INTERPRETING THE
PRECAUTIONARY PRINCIPLE (London: Earthscan Publications [120
Pentonville Road, London N1 9JN], 1994), págs. 203-228.

[2] Robert Costanza y Charles Perrings, "A Flexible Assurance Bonding
System for Improved Environmental Management", ECOLOGICAL ECONOMICS
Vol. 2 (1990), págs. 57-75.

[3] Robert Costanza y Laura Cornwell, "The 4P Approach to Dealing With
Scientific Uncertainty", ENVIRONMENT Vol. 34, No. 9 (November 1992),
págs. 12-20, 42.

[4] Nuestra sociedad tiene experiencia realizando análisis del peor
caso debido a que el Consejo para la Calidad Ambiental (Council on
Environmental Quality) exigía análisis del peor caso en sus
regulaciones de 1977 que reglamentan las declaraciones de impacto
ambiental. Ver Council on Environmental Quality, "Regulations for
Implementing the Procedural Provisions of NEPA [National Environmental
Policy Act]", reimpreso como el Apéndice F en Council on Environmental
Quality, ENVIRONMENTAL QUALITY-1979 (Washington, D.C.: U.S. Government
Printing Office, 1979), págs. 760-794. La discusión del análisis del
peor caso como manera de manejar la incertidumbre se encuentra en la
Sección 1502.22. Estas regulaciones aparecieron en su forma final en el
FEDERAL REGISTER Vol. 43 (1978), pág. 55987 y páginas siguientes. Estas
regulaciones fueron revisadas en 1986, eliminando el requerimiento del
análisis del peor caso.

Palabras claves: regulación; principio de la precaución; principio del
pago del contaminador; incertidumbre; toma de decisiones; declaración
de río sobre el medio ambiente y el desarrollo; carga de las pruebas;
obligación inversa; robert costanza; bonos flexibles de garantía; bonos
de garantía; análisis del peor caso; uso de la tierra; desarrollo
urbanístico; calentamiento global; incentivos de mercado;